Artigo produzido pelo Procurador do Ministério Público de Contas de Santa Catarina (MPC-SC), Anderson Flores, em registro a passagem dos 34 anos da Contituição brasileira 

Neste 5 de outubro a Constituição de 1988 faz aniversário de sua promulgação, inaugurando o Norte em que vivemos e configurando a formação do Brasil que se desenvolveu nestes 34 anos.

Desde então eu e você, caso tivéssemos pelo menos 18 anos naquela data, fomos às urnas escolher os dirigentes e legisladores da Federação 17 vezes, consolidando o período de maior estabilidade democrática da história do país, com eleições regulares e marcadas por garantias político-partidárias e individuais, como direito a opinião, voto secreto e pluralidade de partidos.

Falo das eleições apenas como um dos exemplos em que a Carta Maior traduz-se em estabilidade em detrimento do efêmero e do passageiro. Há o Sistema único de Saúde, a universalização do ensino fundamental, a proteção ambiental, a inviolabilidade de direitos e liberdades, os direitos sociais, o Ministério Público independente e com meios institucionais de atuação, enfim, um rol de garantias e direitos.

Em termos de finanças e orçamento públicos, além de previsão das leis orçamentárias, houve a promessa de lei complementar sobre gestão financeira e patrimonial da união, estados e municípios, que veio dar à luz a lei de responsabilidade fiscal.

A premissa de não se gastar mais do que se arrecada foi precedida da previsão constitucional de fiscalização financeira, seja pelo Poder Legislativo seja por órgãos de controle, como Tribunais e Ministério Público de Contas, na apreciação de contas públicas e julgamento de atos de gestão administrativa, a que se somam a vigilância pela sociedade.

Ainda que a Constituição forneça o caminho para a gestão fiscal responsável, muitas vezes os fatos da realidade acabam tendo consequências, fazendo com que haja necessidade de adaptação e atenção às consequências. Cito a pandemia de Covid, com reflexos na economia e nos resultados orçamentários dos entes públicos, que nos anos de 2020 e 2021, tiveram recuo em suas arrecadações.

Desde então, o socorro financeiro da União e a recuperação decorrente do recuo do isolamento social permitiram retomada da arrecadação. De igual forma, a partir de 2021, a alta da inflação permitiu incremento de receitas.

De outro lado, a guerra na Ucrânia e o preço internacional do petróleo fizeram com que houvesse necessidade de lei limitando os impostos sobre combustíveis, energia elétrica e comunicações, afetando sobremaneira a arrecadação de tributos pelos estados.

Esses e outros fatos da realidade impactam a gestão financeira dos estados, que para além do incremento passado e queda atual/futura na arrecadação, têm cada vez mais desafios inerentes às demandas sociais de serviços públicos, como o atendimento a procedimentos eletivos de saúde represados durante a pandemia. E constituem os grandes desafios a serem enfrentados pelos gestores públicos no horizonte próximo.

Como mostra Eça de Queiroz, na vida como na arte é preciso ter alma. Desde aquele 5 de outubro de 1988, a Constituição, alma normativa do país, permanece produzindo estabilidade democrática e indicando o Norte a ser seguido. 34 anos depois, as respostas podem e devem ser buscadas na Carta Política.

O Novo Governo e os Desafios do Novo Marco do Saneamento

*Artigo produzido por Ruy Marcelo, Procurador de Contas do Ministério Público de Contas do Amazonas (MPC-AM)

Entres os maiores desafios que o novo Governo Federal deve enfrentar em 2023, tanto pela sua importância quanto pela sua complexidade, indubitavelmente, consiste no avanço da execução da política de saneamento básico, essencial à garantia do equilíbrio ecológico, à justiça socioambiental e à sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações.

Por um lado, o momento é estratégico e não permite retrocesso, insegurança jurídica, falta de governança e menosprezo aos projetos, ações, concessões e investimentos em curso. Por outro, exige a superação de sérios gargalos, inclusive mediante reavaliação de rumos, para não dar espaço à ineficiência e à corrupção.

A Política Nacional do Saneamento ganhou novo fôlego com o Novo Marco da Lei 14.026/2020, que, recentemente, completou dois anos com números positivos em marcha rumo às metas de universalização da oferta dos serviços.

A estratégia de reversão do déficit de saneamento, definida pelo Novo Marco, consiste na abertura do setor e seus ativos à lógica competitiva de mercado, mediante desestatizações e parcerias, com fixação de metas de qualidade e universalização dos serviços, uniformidade regulatória nacional, princípios de governança corporativa e de integridade socioambiental (ESG).

Para tanto, o Novo Marco incentiva o leilão de ativos de estatais ineficientes e preconiza projetos de concessão do serviço público à iniciativa privada, assegurada a uniformização regulatória pela Agência Nacional de Águas e Saneamento - ANA. Além disso, são estimulados os arranjos regionais de gestão dos serviços, em substituição às gestões municipais isoladas, de modo a contornar, por ganho de escala e subsídios cruzados, a ausência de atratividade dos pequenos municípios, cuja população não apresenta capacidade econômico-financeira para remunerar as prestadoras do serviço.   

Nesses moldes, nos últimos dois anos, segundo dados da ABCON, foram realizados 17 leilões, mediante suporte técnico e financeiro da Administração Federal, via BNDES. Encontram-se pactuados investimentos superiores a R$ 50 bilhões. As cifras de arrecadação pelas outorgas são superiores a R$ 30 bilhões. Destacam-se os blocos regionais e leilões nos estados de Alagoas (74 municípios), Mato Grosso do Sul (68 municípios), Rio de Janeiro (49 municípios), Amapá (16 municípios) e Ceará (24 municípios). Há pelo menos mais 20 projetos em fase de estruturação (em RO, PB, AL, SE e RS).  

Mas nem tudo se desenvolve a contento até aqui. Mais de mil municípios, em sua maioria das regiões com os piores números, do norte e nordeste, permanecem em situação irregular. Prosseguem prestando precariamente os serviços locais de abastecimento e de esgotos, por departamentos, autarquias ou empresas, deficitários e ineficientes, não sujeitos a função regulatória e a metas de qualidade e de ampliação. Esses municípios não apresentaram nem a avaliação do quadro atual nem iniciaram a adesão a bloco regional de organização dos serviços. Todavia, em benefício destes, o Decreto 11.030/2022 concede moratória, até março de 2023.

Além disso, há outras centenas de municípios a meio caminho. Aderiram voluntariamente ou foram apanhados ex lege para compor, formalmente, arranjos de regionalização, mas ainda não ultimaram os estudos de impacto e de viabilidade econômica, técnica e ambiental, nem os pertinentes planos regionais de saneamento. Também não conseguiram o concurso técnico de especialistas, seja no mercado, seja junto à Administração Federal, para iniciar essas tarefas e a subsequente modelagem de projetos de prestação dos serviços.

Nem mesmo a Administração Federal está isenta de dificuldades. A ANA se ressente da falta de ampliação de recursos para responder à novel missão regulatória e o reflexo disso é a pendência do esgotamento da agenda de formulação das normas de referência. Ademais, a comissão interministerial responsável pela condução do papel da União na execução da política pública (CIBS) também não avançou em sua pauta, o que deixa sem amparo definido, principalmente, os municípios mais carentes de recursos; fato esse que, em absoluto, deve servir de pretexto para prefeitos e governadores permanecerem inertes e omissos, enquanto se avolumam os passivos ambientais e os agravos à saúde pública.

Com efeito, por imperativo constitucional, todos os estados e municípios estão obrigados a adotar providências imediatas para se adequar ao Novo Marco, pois, viável ou não o regime de parceria empresarial, precisam atender os mandamentos legais de planejamento das operações, definição de agências e de normas regulatórias, metas de melhoria e de expansão dos serviços, combate ao desperdício, novas fontes de receita e de aproveitamento das estruturas, dentre outros; ainda que a única solução viável seja a de continuar sob o regime de prestação direta estatal e dependente de fontes públicas de financiamento.

Aliás, cumpre ao Governo Federal um olhar prioritário para identificar as regiões e comunidades locais sem atrativo econômico e lhes deferir tratamento diferenciado e equitativo de fomento, sob pena de aprofundar as desigualdades regionais e comprometer irremediavelmente as metas do ODS 6 no País.

*Ruy Marcelo é Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas

*Artigo produzido por Ruy Marcelo

Parafraseando o eminente jurista Ronald Dworkin, convidamos o leitor a analisar, em breve síntese, as razões pelas quais, em tese, as medidas de governança, por sistemas e programas internos de integridade, de gerenciamento de riscos e compliance, revelam-se de implementação obrigatória, não apenas no âmbito empresarial corporativo (pelas práticas ESG), mas também no bojo do Controle Interno da Administração Pública Brasileira, em todos os seus níveis e seguimentos, independentemente de lei nova que enuncie gramaticalmente tal obrigatoriedade jurídica.

A tríade "governança, integridade e compliance" importa na estruturação de mecanismos, valores, procedimentos e sistemas, a fim de garantir ao máximo que prevaleçam a legalidade, a ética e os bons resultados administrativos, por meio de politica de prevenção e precaução aos riscos de ocorrências de ilicitudes, corrupção, improbidade, desperdício, danos, má qualidade de operações e de resultados, bem como a falta de sustentabilidade institucional. É a antítese da organização e gerenciamento administrativos focados apenas na exação das formas e na repressão e correção de rumos posteriormente à consumação das faltas.

Enquanto institutos hoje em dia plenamente consagrados e reconhecidos pelas Ciências da Administração, como fundamentais à boa gestão, a obrigatoriedade dessa governança está inegavelmente alicerçada na força normativa e vinculante dos princípios constitucionais da Administração Pública (art. 37), mormente, o princípio da Eficiência. Ora, os princípios jurídicos são mandamentos normativos de otimização dos valores neles expressos; donde, todas as providências essenciais, inclusive as de caráter preventivo e precautório, no sentido de assegurar e prover o valor da eficiência administrativa, devem ser consideradas prescrições de aplicação imperativa, bastando, para tanto, mero ato regulamentar infralegal que lhes conceda publicidade e segurança jurídica.

Supõem alguns que, como não há lei geral que proclame expressamente o dever do gestor público organizar sua atividade de controle interno com tais instrumentos, a medida dependeria de projeto legislativo e reserva legal, reservado ao futuro na maioria dos entes federados. Ledo engano vez que a exigibilidade desses mecanismos se encontra ancorada nos princípios constitucionais de Administração Pública, dotados de autoaplicabilidade. Nessa linha de pensamento, não se pode esquecer, dentre outros, a proibição de nepotismo, sustentada pelo STF, por meio da Súmula Vinculante 13, como decorrência lógica e autoaplicável do princípio constitucional da Moralidade Administrativa. Assim, com as devidas diferenciações, o mesmo raciocínio possibilita o reconhecimento dos institutos de eficiência administrativa como elemento de legitimidade da atuação estatal, sob pena de se perpetuar a gestão pública invigilante, improdutiva e vulnerável aos atos de malversação.

Seguindo essa ordem de ideias, temos bons exemplos. A Resolução do Conselho Nacional de Justiça CNJ 410, de 23/08/2021, é um deles. Independentemente de lei específica e prévia, o ato colegiado regulamenta, para o Judiciário, a instituição de sistemas de integridade e compliance. Para tanto, evoca, em sua motivação, a integridade como "pedra angular do sistema geral de boa governança e um dos pilares das estruturas políticas, econômicas e sociais e, portanto, essencial ao bem-estar econômico e social e à prosperidade dos indivíduos e das sociedades como um todo e vital para a governança pública, salvaguardando o interesse público e reforçando valores fundamentais como o compromisso com uma democracia pluralista baseada no estado de direito e no respeito dos direitos humanos".

No campo do Poder Executivo Federal, em harmonia com esses preceitos, encontramos o Decreto n. 10.756, de 27 de julho de 2021, que institui o Sistema de Integridade Pública do Poder Executivo Federal - Sipef, no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, dividido em órgão central (Controladoria Geral da União) e unidades setoriais sob orientação normativa e supervisão técnica daquele primeiro.

No Rio Grande do Sul, temos o Decreto 56.237, de 7 de dezembro de 2021, que institui o sistema e a política de governança, gestão e integridade no Poder Executivo do Estado. Nesse ato, distinguem-se as governanças interna e externa, esta última para especialmente para garantia de participação e de integração da sociedade civil na agenda do Estado em temas de relevância.

Em Minas Gerais, divisamos o Decreto 48.419, de 16 de maio de 2022, que dispõe sobre a Política Mineira de Promoção da Integridade PMPI.

Em semelhante sentido, temos também a novíssima Resolução 02/2022, de 22 de junho de 2022, do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, que prevê o emprego da metodologia de gestão de riscos conforme a norma ABNT ISO 31000:2018 e demais aplicáveis. A norma impõe, ainda, de modo especial, a aplicação de procedimentos de due diligence (diligências prévias de integridade) quanto ao gerenciamento dos contratos do órgão.

Convém aclarar que os casos aludidos e o posicionamento aqui evidenciado não se limitam à regulamentação da lei anticorrupção, que exige especificamente sistemas de integridade para o gerenciamento das licitações e dos contratos administrativos no contexto das estatais. Referimo-nos à obrigatoriedade dos sistemas de integridade e compliance para reger o funcionamento interno e geral da Administração Pública, como fizeram o CNJ e o TCE/AM, doravante como parte integrante dos arranjos de Controle Interno da Administração Pública. Por uma questão de princípio.

Dito isso, ao finalizar estas breves anotações, podemos parafrasear, desta feita, os pais da igreja, para resumir, inevitavelmente, que fora do compliance administrativo não há eficiência na Administração Pública.

*Ruy Marcelo, procurador do Ministério Público de Contas do Amazonas (MPC-AM). Mestre em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas (UEA)